Проклятие оппортунизма

Модернизация социальной сферы сегодня происходит скорее вопреки действиям государства. Конъюнктурная работа чиновников всех уровней приводит лишь к консервации старых противоречий

В журнале «Эксперт С-З» уже обсуждались национальные проекты и другие механизмы федерального влияния на развитие российских регионов. Мы решили продолжить эту тему.

Художник Ринат Муртазин

Рост благосостояния граждан иcглаживание социального неравенства сегодня провозглашены в качестве ключевых приоритетов государства, и связано это не только с серией предстоящих выборов. Затраты на социальную политику постоянно растут: в 2003 году они составили около 9% расходов консолидированных бюджетов регионов, в 2005?м – уже более 11%, а в 2006?м – около 12%. Эксперты прогнозируют, что эта доля будет расти и дальше в связи со старением и ухудшением здоровья жителей России, сокращением трудоспособного активного населения и т.д.

Надежды на то, что в процессе экономического развития страны разрыв между уровнями доходов богатых и бедных сгладиться сам по себе, судя по всему, не оправдались. Как показало недавно опубликованное исследование Независимого института социальной политики (НИСП), экономический рост не гарантирует позитивной социальной динамики во всех сферах. Подъем экономики после финансового кризиса 1998 года коснулся всех регионов, но примерно к 2002 году выравнивающий эффект сошел на нет. Рост мировых цен на сырьевые ресурсы обеспечил преимущество небольшой группе регионов, а периферия опять начала отставать.

Многократное увеличение федеральной помощи в 2000?е годы дало краткосрочный результат: поляризация, вызванная «нефтяной» ориентацией экономики, оказалась сильнее. Да и практически во всех регионах, как пишут авторы исследования, «малообеспеченные группы населения были отодвинуты от растущего денежного „пирога“. Возросшее неравенство в сочетании с повышением стандартов потребления небедной части населения приводят к тому, что малообеспеченные домохозяйства еще сильнее ощущают социальную исключенность».

Даже располагая колоссальными ресурсами, федеральный центр сегодня не в состоянии существенно повлиять на динамику социального развития. Это связано прежде всего с тем, как расходуются бюджетные средства в социальной сфере: они направляются не на институциональные трансформации, а на поддержание текущей ситуации, «латание дыр», к тому же распределяются без учета эффективности вложений. Об изъянах социальной политики российского государства и об альтернативных способах борьбы с неравенством корреспондент «Эксперта С-З» беседует с директором региональной программы НИСП, профессором МГУ Натальей Зубаревич.

Адаптация к прошлому

– В России социальная поляризация высока и продолжает расти. Есть аналоги этой ситуации в нынешней мировой практике?

– Россию относят к так называемым странам BRIC (Бразилия, Индия, Россия, Китай), и у нас похожая ситуация не только в плане экономического развития, но и социального неравенства. Хотя в перечисленных странах неравенство еще сильнее. В Бразилии, например, коэффициент фондов (разрыв доходов между 10% самых богатых и 10% самых бедных. – «Эксперт С-З») превышает 40. В России, по официальным данным, этот показатель близок к 15, но реально он составляет около 26?30. Дело в том, что Росстат вообще не учитывает межрегиональное неравенство: при расчете коэффициента фондов складывают доходы 10% богатых в каждом регионе, то есть к самым богатым в Дагестане прибавляют самых богатых в Москве, в Псковской области и т. д., так же складывают доходы 10% бедных и делят одно на другое. Так что с учетом региональной дифференциации мы ближе к Бразилии и Китаю. Хорошего в этом мало, но вряд ли можно было избежать резкого роста неравенства после краха плановой экономики.

– Какой уровень неравенства, в принципе, считается приемлемым?

– В Европе коэффициент фондов примерно 6?8, а у скандинавов – 5?6. В США – около 12. Наш уровень неравенства для европейцев, особенно для жителей Скандинавских стран, просто немыслим. Но нет такого порога, после которого сразу наступает социальный взрыв. Мы ведь живем при реальном неравенстве в 20?30 раз уже второй десяток лет, так что общество, судя по всему, адаптировалось. И продолжает адаптироваться к растущему неравенству: в Петербурге в последние несколько лет очень быстро росли среднедушевые доходы населения, но при этом и квинтильный коэффициент (отношение доходов 20% богатых к доходам 20% бедных) вырос за 2000?2005 годы почти вдвое – с 6 до 10 раз. Но заметного роста социального напряжения не произошло.

– За счет чего же мы адаптировались?

– Хотела бы напомнить, что внутрирегиональное неравенство у нас всегда было достаточно высоко. В деревнях и раньше жили скудно, причем вопрос был даже не в деньгах, а в том, что на эти деньги мало что можно было купить. И Москва всегда жила лучше других регионов, хотя опять-таки это выражалось не в рублях, а в доступе к дефицитным товарам. Конечно, в постсоветский период региональное неравенство очень выросло под влиянием кризиса, разной отраслевой специализации регионов и экономической глобализации. Но не надо думать, что в СССР все были равны. По официальным данным, мы имели неравенство по доходам в три-четыре раза, но реально, по доступу к благам, товарам и услугам, оно было многократным. И мы к этому давно привыкли.

Важный фактор смягчения неравенства – мобильность населения, хотя она сейчас в два раза ниже, чем в советское время. Когда жители проблемных регионов приезжают на работу в Московскую агломерацию, они не только зарабатывают, но и отсылают заработанное домой. Однако мобильны самые активные и конкурентоспособные, а наиболее уязвимые группы населения не могут покинуть свое место жительства. Поэтому в социальной политике должно быть два подхода: с одной стороны, нужно стимулировать мобильность, перемещение людей туда, где есть работа, с другой стороны – способствовать созданию новых рабочих мест в менее развитых регионах и обеспечивать поддержку социально уязвимых домохозяйств. Только такая двуединая политика способна дать результат.

Учебник политических шахмат

– Однако сегодня усилия государства направлены вовсе не на поддержку мобильности, а лишь на перераспределение в пользу менее обеспеченных слоев.

– Никто не говорит, что перераспределять не надо, государство обязано поддерживать слабых. Но у нас перераспределение чаще всего ведет к росту бюджетных рабочих мест в дотационных регионах, то есть к расширению сектора низкоэффективной экономики. Федеральная помощь слаборазвитым регионам должна сопровождаться контролем за эффективностью расходов их бюджетов, а с этим большие проблемы. Например, в Калмыкии, бюджет которой наполовину дотационный, в 2005 году вырос уровень бедности, почти не снижалась высокая безработица. Но при этом региональные власти потратили на культуру и СМИ почти 10% бюджета, в основном на международную деятельность, видимо, на шахматы. Кто-то на бюджетные дотации развивает шахматы, кто-то – профессиональный футбол. Федеральные перечисления стимулируют иждивенчество и неэффективные траты, вместо того чтобы создавать стимулы к развитию.

Кроме того, уровень прозрачности федеральной помощи явно недостаточен. Один пример: распределяемые по формуле дотации на выравнивание в 2006 году составили только 39% от всех перечислений в регионы. Плоха ли, хороша ли формула расчетов, она исключает неформальные договоренности. Однако более 60% средств распределяются по другим каналам. Есть, например, трансферты на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов. Их получает большинство регионов, но почему-то особые преференции – тем, которые объединяются. В Корякском АО в 2006 году бюджет вырос за счет федеральных перечислений вдвое, до 5,9 млрд рублей. Население Корякского округа – 23 тыс. человек. На Камчатке, с которой округ объединился, живет 350 тыс. человек, а ее бюджет меньше 16 млрд рублей, то есть душевые показатели обеспеченности в пять-шесть раз ниже. Такая политика федеральных властей очевидно конъюнктурна и не преследует цели выравнивания, во многом ее цель – политическое управление регионами. В результате усиливается «политизированность» социальных выплат, что затрудняет создание эффективной системы поддержки отстающих территорий.

– Внутри регионов такая же ситуация?

– Те же проблемы. До 2008 года отложено обязательное введение формульного расчета межбюджетных трансфертов муниципалитетам. Значительная часть регионов все-таки перешла на формулы, и это хорошо: финансовая помощь становится прозрачнее. Но у большинства губернаторов руки пока развязаны, и они могут использовать финансовые инструменты в качестве дубины в отношениях с местным самоуправлением. Доходную базу бюджетов региональных столиц зачастую обрубают под корень. А ведь Россия – депопулирующая страна, и если у нас не будут устойчиво развиваться города-центры, где сосредоточена инновационная деятельность, где самое активное население, мы потеряем остатки конкурентоспособности. Вместо этого идет война с мэрами, попытка отменить их выборность, а ведь если мэр избирается, он лучше понимает, что нельзя только «триумфальные арки» городить, нужно модернизировать инфраструктуру, что-то делать для развития. Если у кого-то есть иллюзии, что властная вертикаль сможет это сделать лучше, посмотрите, насколько эффективна деятельность губернаторов.

Алхимия Минфина

– Получается некоторый парадокс: ресурсов и полномочий у центра становится все больше, а контролировать эффективность работы на местах все равно не выходит. Вы, например, пишете, что на монетизацию льгот регионы тоже отреагировали оппортунистически.

– Их вынудили это сделать, поскольку сброшенные на них расходные обязательства не были обеспечены финансированием. В 2005 году почти пятая часть субъектов РФ не монетизировала льготы. Среди них есть и самые богатые – Москва и Ханты-Мансийский АО, и относительно благополучные – Красноярский край, Кемеровская, Свердловская области, и менее развитые – Новгородская область и Хакасия, и часть высокодотационных республик Юга. Решение не спешить с монетизацией принимали как губернаторы-«тяжеловесы», так и реформаторы вроде Хлопонина. Лужков вместо монетизации увеличил бюджетные расходы на социальную политику, чтобы поддержать лояльное и большое по численности пожилое население. Многие провели монетизацию в минимальных объемах, раздав по 100 рублей, как в Башкортостане. Проблему усугубило то, что в ряде регионов статус ветеранов труда предоставлялся большинству пенсионеров, есть регионы с очень высокой долей льготников из числа репрессированных и членов их семей. В итоге, по данным на март 2005 года, доля льготников по разным регионам составляла 10?70% населения. И что делать тем региональным властям, у которых много льготников, а денег на выплаты мало?

В результате монетизация льгот усилила региональное неравенство. В регионах-донорах компенсации, как правило, выше. Например, в Вологодской области региональным льготникам выплачивают по 500 рублей в месяц, в Ненецком АО – по 1500 рублей, хотя Минфин предлагал 200?300. В крупных городах и северо-восточных регионах компенсации, наоборот, оказались недостаточными из-за более высокой стоимости жизни. Вместо унификации социальной защиты произошло дробление, каждый регион придумывал свои системы выплат.

– Странная складывается ситуация: вроде бы предполагалось часть социальных обязательств передать регионам, но центр все равно эти обязательства финансирует, только через трансферты. Как вы думаете, зачем это было нужно?

– Сложилось общее мнение, что монетизация имела чисто фискальные приоритеты, это попытка сбросить обязательства с федерального бюджета на регионы. Но очень скоро выяснилось, что большинство регионов эти обязательства выполнить не могут. Получился финансово-юридический казус – полномочия стали региональными, законы приняты, а значительную часть средств выделяет федеральный бюджет. И проблема в том, что эти трансферты трудно назвать прозрачными. Почему в 2005 году федеральный бюджет компенсировал Татарстану 40% расходов на социальную поддержку реабилитированных, а в 2006?м – 77%? Почему в 2005 году федеральные трансферты покрывали треть расходов на жилищные субсидии в республике, а в 2006?м – половину? Ответа нет. Наоборот, в Томской области доля федеральных перечислений в расходах на поддержку реабилитированных сократилась с 70 до 55%, а в расходах на жилищные субсидии – с 31 до 9%. Платой стало снижение прозрачности межбюджетных отношений, и это плохо.

– В чем тогда заключается позитивный эффект монетизации?

– Монетизацию надо было проводить, чтобы избавиться от нефинансируемых мандатов и перейти к поддержке населения вместо неэффективных дотаций ЖКХ и муниципального транспорта. Назревшую реформу сгубили неверно выбранные приоритеты и плохая реализация. Однако даже в таком исполнении монетизация подтолкнула регионы к созданию баз данных льготников и нуждающихся в социальной защите. Постепенно решается проблема отдельных систем учета по разным пособиям, которые невозможно было свести воедино. Например, в Татарстане уже контролируются все виды выплат на каждого получателя. Еще один плюс – рост привлекательности отрасли социальной защиты как места работы. В менее развитых регионах выбор рабочих мест невелик и работа в социальной сфере становится престижной. Туда приходят сильные менеджеры, социальная защита постепенно теряет налет богадельни и становится важной отраслью нерыночных услуг.

– С национальными проектами, видимо, решили сделать наоборот и искоренить всю региональную самодеятельность: средства идут конкретным группам работников, закупки ведутся централизованно и т. д. Дает ли это позитивный эффект?

– В СМИ большое внимание уделяется реализации национальных проектов, и создается впечатление, что это важнейшие и очень затратные начинания. Но если перейти к цифрам, то мы увидим, что весь нацпроект по образованию добавляет бюджетам регионов только 4,5% расходов на эти цели. Такую же добавку дает нацпроект «Доступное жилье». Только нацпроект по здравоохранению более весом, он добавляет 15% с учетом расходов фондов ОМС. Национальные проекты вряд ли способны качественно изменить ситуацию: дефицит финансирования слишком велик.

Беспокоит отсутствие региональных приоритетов в реализации нацпроектов. Неясно, например, в каких регионах целесообразна поддержка базовых медицинских услуг, а где необходимо решать специальные проблемы. Например, в России обостряется проблема СПИДа, в том числе в Ханты-Мансийском АО. Округ имеет высокую бюджетную обеспеченность, способен разработать и профинансировать специальную программу борьбы со СПИДом. Но этого приоритета в нацпроекте нет. В Свердловской области успешно развивается система семейных врачей – почему не вложить дополнительные деньги в этот проект, не посмотреть издержки и плюсы?

Унификация целей и направлений в нацпроектах для разных регионов неэффективна, потому что все сразу и везде улучшить нельзя. Чтобы понять, какие направления важнее, регионам надо дать возможность самим определять приоритеты. Они будут ошибаться, будет много «пиаровских» предложений, но только в совместном обсуждении можно найти механизмы, способные улучшить систему социальных услуг.

Где взять импульс

– В конечном счете развитие социальной сферы упирается именно в эту региональную автономию, точнее в ее отсутствие?

– К сожалению, это так. Практически везде, кроме самых богатых регионов (ХМАО, Москвы), под корень вырублены собственные социальные наработки. Некоторая степень свободы, конечно, есть. Например, Татарстан и Томская область ввели свои, очень дробные, шкалы доходов при расчете жилищных пособий, чтобы избежать ситуаций, когда у вас доход на 10 рублей больше и вы уже ничего не получаете. Регионы пытаются отлаживать более эффективные механизмы социальной защиты и развития социальной сферы. Но постепенно утрачивается то, что было вне государства, – сворачивается социальная деятельность некоммерческих организаций.

Регионы различаются и по включенности бизнеса в социальные программы. Есть примеры конструктивного взаимодействия с предпринимателями, а не изъятия административной ренты. Но чаще социальные отчисления принудительны, бизнесу спускается разнарядка: ко Дню города столько-то подарочных наборов детям и пенсионерам. И предприниматели под угрозой санитарной инспекции и налоговой проверки срочно пакуют такие наборы.

– Верно ли, что подтолкнуть регионы к модернизации социальной сферы может только федеральный центр?

– Скорость модернизации зависит и от унаследованного уровня развития, и от политики властей. Если гражданам облегчат перемещение в поисках работы, повысится доступность качественного образования и здравоохранения, социальная поддержка будет оказываться уязвимым группам населения и слаборазвитым регионам, а не тем, кто первым добежал до распределительного крана или важен политически, вот тогда что-то может получиться. Социальная и региональная политика всегда реализуется в достаточно узком «коридоре возможностей» с учетом баланса интересов разных слоев и территориальных групп населения. Примитивная унификация и давление неэффективны, нужно опираться на расширение возможностей и активности регионов.

Антон Шириков,
Санкт-Петербург. «Эксперт Северо-Запад»,
№ 14 (316) от 9 апреля 2007 г.